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第4回 ウイグル人権問題に関する米中の制裁と日本企業の対応

国際取引・海外進出

目次

  1. 米国によるウイグル強制労働防止法の施行と中国の対抗措置
  2. ウイグル問題に関連する中国および米国における事件、制裁情報
    1. 米国の対中制裁
    2. 中国の対米制裁(対抗措置)
  3. ウイグル問題に関するサプライチェーン上の確認の必要性と方法論
    1. 米国等による制裁リスク
    2. 中国政府からの対抗措置のリスクをどう考えるか
    3. 具体的方策
  4. 実務対応のポイント

米国によるウイグル強制労働防止法の施行と中国の対抗措置

 2022年6月21日に、米国のウイグル強制労働防止法(Uyghur Forced Labor Prevention Act)が実質的に施行されました。一方、中国では、外国の対中制裁措置への対抗措置を取りそろえています。
 人権問題は企業の活動に直接影響を与える時代であるところ、ことウイグル問題に関しては、中国と国際社会(特に西欧諸国)の見解が対立し、容易に溝が埋まることは見込めない状況にあります。そうした中で、企業としてはどのような対応をとるべきでしょうか。

 本稿では、ウイグル問題に関するこれまでの米国の対中制裁および中国の対抗措置を概観したうえで、ウイグル強制労働防止法を踏まえ、日本企業が検討すべき対応について実務的な観点から解説します。

ウイグル問題に関連する中国および米国における事件、制裁情報

米国の対中制裁

 米国による中国企業・個人に対する制裁は、人権関連のほかに、軍事関連、香港関連など多岐にわたります。また、その手法も、輸出管理規制(Export Administration Regulations:EAR)に基づく伝統的な米国からの輸出規制のほか、米国への輸入規制、米国人による証券投資規制、米国内の資産凍結や取引制限など多岐にわたります。
 以下は、ウイグル問題に関係する部分のみを抽出しています 1

ウイグル問題に関する米国の対中制裁

時期 内容 類型
2019年10月7日 米国商務省産業安全保障局(BIS)が、新疆ウイグル自治区でのウイグル人やイスラム教徒に対する人権侵害に関与しているとして、中国の自治体公安当局や民間企業など28団体を輸出管理規制(EAR)に基づくエンティティリストに追加した 2。対象企業には、監視カメラメーカー大手の海康威視(Hikvision)・浙江大華技術(Dahua)、AIを用いた顔認証技術等を有する商湯科技(SenseTime)等が含まれている。
なお、当時の商務長官はウィルバー・ロス氏であり、同人は2021年7月に中国の反外国制裁法に基づく最初の制裁の対象となった(下記2−2参照)。
米国→中国への輸出規
2020年5月22日 BISが、中国公安部が所管する法科学研究所、光ケーブルの烽火(FiberHome)、顔認証システムの深網視界科技(SenseNets)など計9団体をエンティティリストに追加した 3。これらの団体は、新疆ウイグル自治区での人権抑圧活動や強制労働、先端技術による自治区の監視に関して、中国政府に加担したとされた。 米国→中国への輸出規制
2020年6月17日 トランプ大統領(当時)が、ウイグル人権法案に署名した。同法は米政権に対し、180日以内に拷問や長期拘束を実施した中国当局者を特定し、議会に報告して資産凍結や入国禁止などの制裁を科すよう求めている。
2020年7月20日 BISが、繊維メーカーの溢達集團(Esquel Group)の新疆ウイグル自治区拠点、カメラ・タッチパネル製品メーカーの欧菲光集団(O-film Tech Group)の南昌拠点など11社をエンティティリストに追加した 4 米国→中国への輸出規制
2020年9月14日 米国国土安全保障省(DHS)が、新疆ウイグル自治区で強制労働を行っている疑いがあるとされた中国の5拠点からの輸入を留保すると発表し 5、米国税関国境保護局(CBP)が違反商品保留命令(WRO)を発令した。
参考までに、対象とされた拠点と製品は、①ロップ郡・第4職業訓練センターで生産されたすべての製品、②ロップ郡・髪製品工業団地で生産された髪製品、③伊犁卓万服飾製造(Yili Zhuowan Garment Manufacturing)および保定市緑葉碩子島商貿(Baoding LYSZD Trade and Business)により生産されたアパレル製品、④新疆准噶爾棉麻(Xinjiang Junggar Cotton and Linen)で生産・加工された綿製品、⑤合肥宝竜達資訊技術(Hefei Bitland Information Technology)により生産されたコンピュータ部品と特定されている。
中国→米国への輸入規制
2020年11月12日 トランプ大統領(当時)が、中国人民解放軍と関係があると認定した中国企業31社に対する米国人による証券投資を禁じる大統領令に署名した 6。対象企業には監視カメラメーカー大手の海康威視(Hikvision)が含まれる。 証券投資規制
2020年12月2日 米国税関国境保護局(CBP)が、新疆ウイグル自治区に所在する新疆生産建設兵団(XPCC)が強制労働を行ったことを合理的に示す情報があったとして、同自治区からの綿や綿製品の輸入を一部留保する旨発表し、WROを発令した 7 中国→米国への輸入規制
2021年1月13日 CBPが、新疆ウイグル自治区での強制労働を理由に、同自治区からの綿とトマト、それらの派生製品の輸入を留保する旨発表し、WROを出した 8 中国→米国への輸入規制
2021年3月22日 米国財務省外国資産管理局(OFAC)は、新疆ウイグル自治区での人権侵害を理由に、中国政府の幹部2名(中国共産党傘下の新疆生産建設兵団(XPCC)の共産党委員会書記と、新疆公安局局長)の2名を特別指定国民(SDN)に指定し、制裁対象とした。 資産凍結等
2021年6月3日 バイデン大統領が、監視技術分野を含む中国の軍事産業に関わる中国企業に対して米国人が証券投資を禁じる大統領令 9 に署名した。 証券投資規制
2021年6月24日 CBPが、新疆ウイグル自治区で太陽光パネルの原料(シリカ製品や、シリカ製品から生産されるポリシリコンなど)を製造する合盛硅業(Hoshine Silicon Industry)からの輸入を一部差し止めるWROを発表した 10
また、CBPは、合盛硅業や大全新能源(Daqo New Energy)、東方希望有色金属(East Hope Nonferrous Metals)等を含む5団体をエンティティリストに追加した 11
中国→米国への輸入規制
2021年7月1日、12日 米国国務省(DOS)が、「2021年人身取引報告書」12、「大量虐殺や虐殺行為の防止に関する報告書」13 を発表した。新疆ウイグル自治区での人権問題が指摘されている。
2021年7月13日 米国6省庁共同勧告「新疆サプライチェーンビジネス勧告」が更新された 14。新疆ウイグル自治区での強制労働ほか人権侵害に関与する事業者がサプライチェーンに含まれていないか、産業界に注意を促す強い勧告内容を含む。
2021年12月6日 米国政府は、2022年の北京冬季オリンピックの外交的なボイコットを発表した 15。主たる理由は、新疆ウイグル自治区における人権侵害であった。
2021年12月10日 OFACが、新疆ウイグル自治区での人権侵害に関与したとして、AIを用いた顔認証技術等を有する商湯科技(SenseTime)に対する投資規制を発表した 16 。具体的には、OFACの「非・特別指定国民中国軍事・産業複合企業リスト(NS-CMIC List)」17 に追加され、米国人による証券投資が禁止された。
なお、センスタイムは12月17日に香港取引所への上場を計画していたが延期となった(翌年1月には上場)。
また、OFACは、新疆ウイグル自治区の元共産党書記等である個人2名についても、在任中に100万人以上のウイグル族やその他のムスリムのマイノリティを拘留したとして、在米資産の凍結や米国への入国禁止を発表した 18
証券投資規制
資産凍結等
2021年12月16日 OFACが、ドローンメーカー大手の大疆創新科技(DJI)、AIによる監視技術の依図科技(YITU)、曠視科技(Megvii)、云从科技(CloudWalk)など中国企業8社を米国人による証券投資の禁止対象に追加したと発表した 19
BISも同日付で、中国の企業・研究機関を中心に37事業体の40拠点をエンティティリストに掲載すると発表した 20
証券投資規制

 また、たとえば次のケースにおいては、個別企業に対する処分も行われています。

ウイグル問題に関する米国の対中制裁(個別企業に対する処分)

時期 内容
2020年8月 強制労働による製品の輸入を行ったとしてPure Circle U.S.Aが57万5,000ドルの罰金を科された 21
2021年1月5日 ユニクロの綿製品がWRO違反として貨物が保留された 22。これは上記の2020年12月2日の新疆生産建設兵団に関するWROに基づくもの。これに対してユニクロは、製品の生産過程において強制労働が確認された事実はない旨コメントしている 23
2021年5月 中国の水産大手の大連遠洋漁業金槍魚釣(Dalian Ocean Fishing)に対して、マグロその他の水産物につきWROが発令され、貨物が保留された 24

中国の対米制裁(対抗措置)

 中国側の対抗措置は、2022年6月現在では個人を名宛人にする制裁が多く、内容としては、在中国の資産凍結、中国への入国禁止、中国人や企業との取引を禁止するものがあります(制裁文書が公表されないため、内容不明のものも多く存在します)。
 中国では、外国の対中制裁措置への対抗措置を根拠づける法(反外国制裁法、信頼できないエンティティリスト規定、外国の法律および措置の不当域外適用阻止弁法)が整備されています(本連載第3回の3. 参照)。これらのほかにも打てる手はありそうですが、現時点においてはそれらの対抗措置を打つことを控えているように思われます。
 以下では、ウイグル問題に関連し得る事例を列挙します。

中国の対抗措置(ウイグル問題に関連し得るもの)

発表時期 25 内容
2020年8月10日 米国議員(ルビオ議員ほか)、人権団体幹部個人に対して、ウイグル、香港問題で制裁 26
2021年1月21日 ポンペオ氏(前国務長官)ら28名に対して制裁 27
2021年3月22日、27日 EUの10個人・4団体、米国国際宗教自由委員会(USCIRF)の幹部ら、カナダの議員に対して制裁(域内入国禁止、中国とのビジネス禁止)28。なお、USCIRFは、米国外の信教の自由の状況を監視するために設立された米国連邦政府の第三者委員会で、中国の宗教面での状況を分析し報告している。
2021年7月23日 ウィルバー・ロス前商務長官、米中経済・安全保障調査委員会(USCC)の委員長ら7名に対して制裁 29。なお、USCCは連邦議会の諮問委員会で、2017年頃から議会の諮問を受けて、各種の中国の問題についてのレポートを作成している。制裁の内容は、中国(香港・マカオ含む)への入国禁止、中国の資産凍結、中国の公民・会社との取引禁止等である。
2021年12月21日 USCIRFの幹部ら4名に対して制裁を行った 30。制裁の内容は上記同様。

ウイグル問題に関するサプライチェーン上の確認の必要性と方法論

 以上のような状況を踏まえ、企業としてはどのように対応すべきでしょうか。米中による制裁のリスクを検討したうえで、サプライチェーン上の具体的な対応について解説します。

米国等による制裁リスク

 第3回で解説したとおり、米国の1930年関税法(Tariff Act of 1930)307条は、外国において全部または一部を強制労働によって製造等された製品の米国への輸入を禁止しています。CBPは、そのような製品の輸入を禁止するため、税関での貨物の引渡しを保留することを内容とする違反商品保留命令(Withhold Release Order:WRO)を発行する権限があります
 たとえば、米国向けの製品がWROの対象となれば、米国の港で保留され、ビジネス上の重大な問題になり得ます。また、自社製品のみならず、自社製品が組み込まれた川下製品(さらには、その先の川下製品)が米国に納入できなくなるリスクも避けなければなりません。

 2022年6月21日、ウイグル強制労働防止法により、新疆ウイグル自治区産の製品および米国強制労働執行タスクフォース(Forced Labor Enforcement Task Force)によって指定された中国の事業者が製造・販売等する製品やそれを材料として含まれる製品は、強制労働によるものと推定され、米国への輸入が原則として禁止されました。これは、ビジネス上の現実的リスクであり、一部でも法令で規制される原材料がある等の事情があれば製品が保留されます)。
 また、米国以外でも、諸外国法に基づき同様のリーガルリスクが生じ得ます。

 上記のリスクの程度は、自社製品の川上製品(原材料含む)の中に、中国(特に新疆ウイグル自治区産やリストされた事業者の関与するもの)から米国向けのものがどの程度含まれるかによって異なります。一般的には、川上製品の中には、自社で確たる認識がない場合も多いと思われます。
 リスクを避けるためには、サプライチェーンを追跡したうえで、一次サプライヤーに誓約書の提出を求めることや、自己評価(Self-Assessment Questionnaire:SAQ)における確認を求めることが有益です。また、さらなる川上のサプライヤーに対して何らかの確認を求める必要がある場合もあるでしょう。一方、自社の納入先からこれらの確認を求められることも常態化していくものと思われます。

中国政府からの対抗措置のリスクをどう考えるか

 現状では、米国のウイグル強制労働防止法に基づく強制労働の推定の開始(2020年6月21日)に備えて、非常に多くの企業が対応を進めているところです。上記2−2でも触れたように、中国政府は、反外国制裁法等の各種の対抗措置のツールを有しているため、同法に従った対応をする企業については中国の制裁の対象となり得ます。

 この点についての中国政府の裁量はかなり広範であり、リスクをゼロにすることはできません。しかし筆者としては、万一、中国政府が何らかの措置や警告をするとしても、よほど目立つ企業や代表的な企業をターゲットとするはずだと思料します
 また、今のところ中国の制裁の対象は欧米の議員、諸団体幹部等に限定されており(上記2−2参照)、企業そのものをターゲットにした制裁は見当たりません。将来情勢によりますが、米国法に従った企業をターゲットにした制裁を行うとしても、日本企業にとっての現実的なリスクは、米国企業と比較するとそれほど高くないという見方もあります。一方で、いったん中国政府による処罰の対象となった場合の影響を考え、慎重に対応する企業もあります。

 いずれにせよ、リスクマネジメントの観点からは、ウイグル問題への対応は本社等の非中国法人がハンドリングする必要があります。中国政府が直接管轄する中国現地法人が積極的に関与・発信する立場に立たないようにすることが妥当であると思われます。

具体的方策

 ウイグル問題に関するサプライチェーン上の方策として、たとえば、次の対応を行っている、または検討している企業があります。

方法1
全サプライヤー(国外のサプライヤーを含む)に対して、次の誓約書を提出させる。
  1. 新疆ウイグル自治区にて採掘、生産または製造された原材料・部品を含まないこと
  2. 強制労働執行タスクフォースが2022年6月17日付けで公表した戦略文書記載の組織をリストし、当該事業者が生産し、またこれらの事業者から直接的または間接的に購入した製品ではないこと

 この方法は、サプライチェーンの中でウイグル強制労働防止法への抵触の有無を確認するストレートな方法であり、明快です。米国の納入先からこのような形式での誓約書の提出を求められることもあり、同一の内容の誓約を自社のサプライヤーに対して求めることもあります。
 また、当該誓約書において、さらに、①自社のサプライヤーにも同種の質問を行い、確認を行ったこと、②合理的な疑いがある場合には、自社のサプライヤーの回答のみに依拠することなく、適切なレベルでの調査や確認を行ったことを含めることも重要と思われます。
 かかる方法は、中国の反外国制裁法への抵触の懸念という点ではデメリットはありますが、上記3−2のとおりかかるデメリットをどこまで深刻なものとしてとらえるのかは、企業のスタンスによって異なり得るところです。

方法2
ウイグル強制労働防止法を含むいくつかの特定の法令を列挙したうえで、法令を遵守していることの誓約書を提出させる。

 これは、網羅性が確保できる簡便な方法だといえます。一方で、法令の遵守の確認を求める以上に、事実の確認を行う必要まであるのではないかという疑問もあります。

方法3
全サプライヤーから、個別の誓約書ではなくSAQに対する回答を求め、広範な質問の一部としてウイグル問題に関する確認を求める。

 方法1、方法2のような個別の誓約書の形式では、中国による制裁を受けるリスクが高まるのではないかという懸念もあるため、方法3のように数多くの確認事項の一部としてウイグル問題を取り上げる形式も考えられます。まず、キャッチオール的な質問により全サプライヤーをカバーし、その後、問題のある企業に絞って詳細な調査や質問を行う等の段階的確認を行うことも想定するとよいと思われます。

実務対応のポイント

 ウイグル強制労働防止法の施行年である2022年は、たとえば強制労働執行タスクフォースがとりまとめた戦略レポートに基づく対応など、ウイグル問題に関する企業の対応が活発になると思われます。また、日本を含む各法域の立法やガイドラインの公表が相次ぐであろう今後数年間も同様と思われます。
 上記3−2で述べたとおり、中国による制裁のリスクは過度に恐れるべきものではないという見方もあり、まずは企業として標準的な対応をしていくことが大切です。
 また、ウイグル問題は、(特にロシアのウクライナ侵攻による影響もあり)2022年以降も大きな動きがあり得るため、その時々の状況に鑑みた対応を行っていくことが必要です。


  1. JETRO「特集 米国トランプ政権の動向と米中通商関係 関連ニュース(「ビジネス短信」から)」参照。 ↩︎

  2. Addition of Certain Entities to the Entity List (October 9, 2019). ↩︎

  3. Bureau of Industry and Security, Addition of Certain Entities to the Entity List; Revision of Existing Entries on the Entity List (June 5, 2020). ↩︎

  4. Bureau of Industry and Security, Addition of Certain Entities to the Entity List; Revision of Existing Entries on the Entity List (July 22, 2020). ↩︎

  5. Homeland Security, DHS Cracks Down on Goods Produced by China’s State-Sponsored Forced Labor (September 14, 2020). ↩︎

  6. Executive Office of the President, Addressing the Threat From Securities Investments That Finance Communist Chinese Military Companies (November 17, 2020). ↩︎

  7. U.S. Customs and Border Protection, CBP Issues Detention Order on Cotton Products Made by Xinjiang Production and Construction Corps Using Prison Labor (December 2, 2020). ↩︎

  8. U.S. Customs and Border Protection, CBP Issues Region-Wide Withhold Release Order on Products Made by Slave Labor in Xinjiang (January 13, 2021). ↩︎

  9. The White House, Executive Order on Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China (June 3, 2021). ↩︎

  10. U.S. Customs and Border Protection, The Department of Homeland Security Issues Withhold Release Order on Silica-Based Products Made by Forced Labor in Xinjiang (June 24, 2021). ↩︎

  11. Bureau of Industry and Security, Addition of Certain Entities to the Entity List (June 24, 2021). ↩︎

  12. Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons, 2021 Trafficking in Persons Report (July 1, 2021). ↩︎

  13. Bureau of Conflict and Stabilization Operations, 2021 Report to Congress Pursuant to Section 5 of the Elie Wiesel Genocide and Atrocities Prevention Act of 2018 (P.L. 115-441) (July 12, 2021). ↩︎

  14. Xinjiang Supply Chain Business Advisory (July 13, 2021). 「新疆サプライチェーンビジネス勧告」はもともとトランプ政権時代に作成されており、これをバイデン政権においても承継しアップデートしたものである。 ↩︎

  15. The White House, Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki (December 6, 2021). ↩︎

  16. U.S. Department of The Treasury, Treasury Sanctions Perpetrators of Serious Human Rights Abuse on International Human Rights Day (December 10, 2021). ↩︎

  17. U.S. Department of The Treasury, Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List (NS-CMIC List) (December 16, 2021). ↩︎

  18. U.S. Department of The Treasury, Treasury Sanctions Perpetrators of Serious Human Rights Abuse on International Human Rights Day (December 10, 2021). ↩︎

  19. U.S. Department of The Treasury, Treasury Identifies Eight Chinese Tech Firms as Part of The Chinese Military-Industrial Complex (December 16, 2021). ↩︎

  20. U.S. Department of Commerce, Commerce Acts to Deter Misuse of Biotechnology, Other U.S. Technologies by the People’s Republic of China to Support Surveillance and Military Modernization that Threaten National Security (December 16, 2021). ↩︎

  21. U.S. Customs and Border Protection, CBP Collects $575,000 from Pure Circle U.S.A. for Stevia Imports Made with Forced Labor (August 13, 2020). ↩︎

  22. https://www.customsmobile.com/rulings/docview?doc_id=HQ%20H318182&highlight=uniqlo ↩︎

  23. 株式会社ユニクロ「米国における製品輸入差し止めに関する報道について」(2021年5月25日) ↩︎

  24. U.S. Customs and Border Protection, CBP issues Withhold Release Order on Chinese fishing fleet (May 28, 2021). ↩︎

  25. これまでの中国の制裁に関しては、正式な決定書は公表されていないため、主として外交部のスポークスマンの発表によります。そのため、相当程度内容が不明確です。 ↩︎

  26. 中国外交部「華春瑩報道官による2020年7月13日の定例記者会見」(中国語) ↩︎

  27. 中国外交部「外交部報道官、ポンペオ氏らに対する中国の制裁を発表」(中国語) ↩︎

  28. EUは、2021年3月に30年ぶりの対中制裁を発動し、新疆ウイグル自治区の幹部など中国当局者4人および新疆生産建設兵団(XPCC)を対象に制裁を行い、これに合わせて、米国、英国、カナダも共同声明を発出し、同様の経済制裁を行いました。これに対する対抗措置として中国政府が制裁を行ったものです。中国外交部「外交部報道官、中国によるEU関連機関および職員への制裁措置の発動を発表」(中国語)、同「外交部報道官、米国・カナダ関連の人物・団体への制裁を発表」(中国語) ↩︎

  29. 中国外交部「外交部報道官、中国による米国関連人物・団体への制裁措置決定について記者団の質問に答える」(中国語) ↩︎

  30. 中国外交部「趙麗娟報道官による2021年12月21日の定例記者会見」(中国語) ↩︎

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